村莊是我國農村治理體系的基本單元,其治理成效關乎鄉村建設發展,關乎農民生產生活,關乎黨的農村基層政權穩定,是國家治理體系和治理能力在農村的直接體現。黨的十八大以來,習近平總書記就鄉村振興和鄉村社會治理作出一系列重要論述,為鄉村工作提供了根本遵循。中辦、國辦相繼印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》《關于實施鄉村振興戰略的意見》,湖南省委省政府和相關部門先后出臺《鄉村治理三年行動實施方案(2018-2020)》《關于加強和改進鄉村治理的若干措施》等系列政策文件,各地區各部門也結合各自實際出臺一系列政策舉措,有力推動了鄉村治理體系和治理能力現代化建設,涌現出一批取得一定實效的典型案例。總結梳理這些典型的成功經驗做法,挖掘其背后的理論機理,查找存在的問題不足,提煉可復制可推廣的模式路徑,對于推動我省,乃至全國的鄉村治理建設具有重要意義。基于上述考慮,國防科技大學市域社會治理課題組先后三赴桃花村,通過實地走訪、座談交流、數據分析等方式,對邵陽市新寧縣清江橋鄉桃花村進行了深度調研,分析了“村治民動”桃花模式的主要經驗做法及其背后的治理變革,提出了以基層群眾自治為抓手打造中國特色鄉村治理體系的政策建議。

　　一、華麗轉身:“二卡子村”變身“全國文明村”

　　桃花村是一個三面環水、一面環山,人口僅402戶1407人的小村莊。因為經濟發展落后,社會治理矛盾突出,曾經是遠近聞名的“二卡子村”,“桃花桃花、三餐糕粑”形象反映了桃花村的發展情況。

　　(一)經濟基礎薄弱,端著金飯碗要飯。上世紀建設水壩,桃花村大部分農田被淹,人均耕地不足0.5畝,一產條件受限,二、三產業空白。2019年初,建檔立卡貧困戶有105戶390人,超過全村人口的四分之一,35歲以上的單身漢有40人之多。然而,桃花村并非資源短缺型村莊,4000多畝山地林地和江河水塘蘊藏著豐厚的經濟價值,童搖石、馬蹄石、香爐石和夫夷江是遠近聞名的自然景觀,但由于缺乏種植經濟作物和開發旅游資源的技術指導,這些資源長期未得到開發,嚴重制約了桃花村的經濟發展和村民富裕。

　　(二)基層黨組織虛化弱化,戰斗力不強。村支部班子不力,缺乏帶領群眾致富的能力,還在處理村務方面缺乏主動性,財政投入項目建設不力,群眾缺少知情權和自主權,導致村兩委班子在群眾中缺乏應有的威信,難以得到群眾的信任和支持,阻撓項目建設的事情時常發生。村里開會布置工作基本上是村干部唱包場,村民發言多是吵架開始、罵架收場。所以盡管村里黨員有38人之多,但是黨支部的戰斗堡壘和領導核心作用沒有發揮出來。

　　(三)村民人心渙散,矛盾問題突出。桃花村過去村民人心比較渙散,各種不良風氣和現象突出。婚喪喜慶大操大辦、互相攀比的現象十分普遍,加重了群眾的經濟負擔,滋生了社會不正之風。經濟發展落后,不少人無所事事,存在打牌打麻將等賭博現象,甚至有人染上毒癮。村內占山、占地現象突出,加之姓氏之間、院落之間存在矛盾和歷史積怨,時常出現打架斗毆,上訪現象也是頻頻發生,遇上換屆常發生踩票箱事件,需要出動警力維持秩序。公共基礎設施落后,行路難、飲水難、看病難、環境臟亂差,困擾著廣大村民的生產生活。這些矛盾問題交織在一起使群眾意見很大,進一步加深了對村干部的不信任,脫貧攻堅以及其他各項工作開展起來更加困難,社會治理矛盾十分突出。

　　面對這個“老大難”村莊的困局,2019年3月,經新寧縣委研究同意,新寧縣政協工作隊進駐桃花村開展精準幫扶。經過近兩年的努力,桃花村發生了翻天覆地的大變化。現在的桃花村政通人和,村黨支部戰斗力、領導力、號召力顯著增強,干群關系和諧有序,村民參與村務積極性大幅提高,各種群眾性自治組織生機勃勃,多種模式的集體經濟蓬勃發展,展現出良好的發展前景。以庭院改造、道路硬化、自來水工程、垃圾清理等為代表的基礎設施大為改善,鄉風、家風、民風等社會風氣持續好轉,團結友愛成為主流,不出村的“零信訪”成為常態,積極、健康、文明的鄉村生活新方式成為時尚,整個村莊的人居環境、村容村貌煥然一新,展現出一幅生態文明的美麗鄉村畫卷。桃花村從老大難的“二卡子村”變身遠近聞名的“全國文明村”。

　　二、主要做法:“村治民動”創新社會治理新范式

　　桃花村在短短一年半時間里發生如此巨大的變化,當地干部將其歸因為“村治民動”的基層自治釋放了群眾力量,激發了社會活力。調研組認為,桃花村以思想變革為先導,以“村治民動”群眾自治為抓手,以破解矛盾焦點難題為導向,以“三會同商”“三線聯動”“三制并舉”為平臺機制,聚焦治理主體、治理客體、治理機制和治理手段的革新與突破,最終實現了治理體系的完善和治理能力的躍升。

　　(一)圍繞“誰來治”,夯實治理主體,變“獨角戲”為“協奏曲”

　　一是領導革新觀念,破除思想顧慮。政協工作隊指導桃花村黨支部大膽破除“中國老百姓素質低,特別是農民素質更低,缺乏民主意識和能力”的錯誤觀念,解除對人民群眾能否自己管理好自己,能否自己建設美好家園的疑慮,克服“怕群眾參與不積極,怕自治組織不服管,怕相互間推諉扯皮”的畏難情緒,堅定人民群眾的主體地位,充分發動群眾、依靠群眾,調動廣大人民群眾的積極性主動性創造性。

　　二是群眾樹立主人翁意識,積極參與。在基層黨組織的領導下,廣大桃花村民相信自己的事情應該自己管,自己的事情能夠自己管,自己的事情要靠自己做,積極參與鄉村治理的全過程、各環節。在廣大村民的積極參與下,桃花村的社會治理從以往村干部的“獨角戲”變成現在群眾廣泛參與的“協奏曲”,很多村民也實現了從以往的“找茬子”到現在“出點子”,從以往的“揩點油水”到現在“出把力氣”,從原來的“看把戲”到現在“唱主角”的轉變。

　　三是建強領導核心,當好總指揮。指揮好“協奏曲”對黨支部這個“樂隊指揮”提出了更高要求,解決好桃花村黨組織的虛化弱化問題成為當務之急。鄉黨委和政協工作隊堅持把黨建擺在首要位置,通過選派優秀黨員干部進駐桃花村、鄉黨政辦主任兼任桃花村黨支部書記、吸納優秀黨員大學生進入黨支部等多種舉措,下大力氣建好村黨支部這個“主心骨”,使其真正成為帶領基層群眾自治的領導核心。

　　(二)圍繞“治什么”,選準治理客體,破解頑瘴痼疾

　　2019年以來,桃花村通過召開民主議事院落會、自治組織專題會等多種形式,大到村莊規劃、產業發展、鄉風文明、項目建設,小到庭院改造、鄰里糾紛、困難救助等事項,都列入協商范圍,既議思路、又議規矩、還議監管,確保村里決策與群眾期盼相對接,不斷提高廣大村民的獲得感、幸福感、安全感。

　　一是美麗鄉村建設突出問題。以庭院改造為突破口,通過全體村民共同議、商量辦,出臺了庭院改造指導意見,在全村大力推進庭院凈化、綠化、美化工程,至今已推動110余座庭院完成改造,群眾自籌改造資金達150萬元,成為發動群眾自己動手建設美好家園的成功典范,在周邊地區產生轟動效應。

　　二是制約生產生活改善重點問題。2019年,發動群眾籌工籌勞,成功實施6條組道建設、路燈項目和自來水工程,群眾自籌資金達到100萬元以上,工程實施后顯著改善了桃花村民的生活質量。

　　三是未來長遠發展難題。單個農戶分散經營缺乏規模優勢,抗風險能力差,發展集體經濟,實現規模化產業化是未來發展趨勢。桃花村針對當前集體經濟薄弱現狀,在村民廣泛討論,入社自愿、退社自由的基礎上,采取土地入社、資金入股、全員參與、成果共享的組織模式,按照社員有成、股東有紅、勞動有得、困難有幫的分配形式,切實把老百姓組織起來,向共同富裕的目標邁進。

　　(三)圍繞“怎么治”,創新治理機制,激發內生動力

　　一是搭建“三會同商”平臺,實現村事民議。以協商民主為抓手,大力推行民主議事院落會、村支兩委周例會、自治組織專題會“三會同商”議事機制,嚴格執行收集議題、確定議題、會前調研、協商議事、上墻公示、研究落實“六步程序”,暢通群眾議事渠道,真正實現“有事好商量,眾人的事由眾人商量”。堅持把“院落會”作為收集民情民意的主渠道,輔以“周列會”“專題會”,把話語權交給群眾,做到群眾有話敞開說、有事公開議、有求當面訴、有惑現場解。

　　二是構建“三線聯動”機制,實現村事民辦。一是建強“黨支部+黨小組+黨員示范崗”的黨建引領線;二是完善村級法定組織線,進一步健全村民代表會議、村民委員會、村務監督委員會組織體系,選優配強村民小組長,規范院落會議運行機制;三是積極拓展其他群眾性自治組織線,成立了紅白喜事理事會、鄉賢理事會、美麗鄉村建設理事會,環境衛生女子先鋒隊、鄉風文明勸導隊、美麗鄉村建設施工隊等“三會三隊”群眾自治組織,主要承擔引導移風易俗、治理環境衛生、建設公益事業、化解矛盾糾紛、推進脫貧攻堅和鄉村振興等職能。

　　三是強化“三制并舉”考核,實現村事民管。一是對村支兩委實行績效管理制并延伸到各黨小組長、村民小組長;二是對“三會三隊”等群眾性自治組織實行積分制考核;三是對農戶建立明細到戶的管理臺賬,實行“一戶一檔”激勵機制。通過“三制并舉”構建村民自我管理自我教育新格局。

　　(四)圍繞“靠啥治”,拓展治理手段,提升治理效能

　　一是從“人治”向“法治”轉變。按照“村民擬定、村民遵守”的原則制定村規民約、細化會隊職責,構建“1(自治章程)+X(會隊章程)”的自治規則體系,使之成為自治組織的自律準則和全體村民共同遵守的行為規范。這些規章制度體系從根本和長遠上對鄉村治理成果進行制度化規范化,克服了以往因人而異、因人而變的頑瘴痼疾。

　　二是從“力治”向“德治”轉變。弘揚中華優秀傳統治理文化,由主要注重依靠行政強制力的“硬管理”向同時注重“德治教化”的“硬軟結合”轉變。在一年多時間里,在鄉賢理事會、鄉風文明勸導隊的教育勸導下,桃花村成功破解了禁用一次性碗筷、取消喜宴預備餐、嚴格控制喪葬費用等鄉風文明建設難題,為村民節約費用超過120萬元,群眾信訪、治安案件、鄰里糾紛、打牌賭博等現象明顯減少,今年至今還是群眾上訪不出村的“零信訪”,逐步形成了文明有禮、規范有序、崇善向上的良好風氣。

　　三是從傳統治理向“智治”轉變。盡管是一個偏僻的小村莊,但桃花村充分運用“村民微信號”“鄉村公眾號”等新媒體新技術,有效拓展了社會治理的組織性、便捷性、交互性,也破解了超過全村人口三分之一的外出務工人員參與村務治理的難題。

　　三、經驗啟示:以基層群眾自治為抓手打造中國特色鄉村治理新體系

　　桃花村以基層群眾自治為核心的社會治理革新取得了突出成效,是推進鄉村治理體系和治理能力現代化的一次成功探索,其積累的經驗做法帶給我們諸多啟示,同時,其在探索實踐中遇到的問題挑戰,乃至當前仍然存在的困難矛盾也需要引起關注。

　　(一)鍛造一個能夠引領群眾自治的基層黨組織是首要前提

　　1.“幫錢幫物,不如幫助建個好支部”。基層群眾自治是發動人民群眾當自己的家,做自己的主,但如何當家,如何做主,還需要進行引導幫帶。從桃花村的實踐來看,桃花村成功最根本的經驗,就是新寧縣委和派出的縣政協工作隊堅持把黨建擺在首要位置,通過多種舉措,下大力氣建好村黨支部這個“主心骨”,發揮舉旗定向、凝聚人心、匯聚力量的領導核心作用,真正把村民發動起來、團結起來、動員起來,從而將黨建優勢轉化為鄉村治理的制度優勢、組織優勢。當前一些鄉村基層黨組織存在一定程度的“弱化、虛化”問題,要大力整頓軟弱渙散村黨組織,采取多種措施辦法選優配強兩委班子,使鄉村基層黨組織真正成為推進鄉村治理現代化的堅強戰斗堡壘。

　　2.引育結合,建強黨員隊伍。鄉村治理,人才是關鍵,但人才也是當前鄉村建設最大的短板弱項之一。桃花村也面臨這個問題:一方面懂經濟、有頭腦、會管理的人才短缺,一方面人難引、才難留,鄉村工作的工資福利待遇對有知識懂技術的年輕人吸引力不高,導致人員“老化”“斷代”問題突出。從桃花村來看,目前全村38名黨員中,60歲以上黨員占半數,初中及以下學歷占半數,35歲以下黨員不到七分之一,這種年齡偏大、學歷偏低是廣大農村黨員狀況的一個縮影。解決這個問題,要多管齊下,堅持對外引進與自身培養相結合。鼓勵從本村高校畢業生、返鄉創業能人、退役軍人等人才中發展入黨積極分子,選拔后備力量,逐步培養、依法選舉進入村“兩委”隊伍;逐步提高村干部基本報酬,建立健全與績效考核相掛鉤的報酬兌現機制;加大基層人才培訓力度,省市縣鄉四級分層分類抓好村“兩委”班子成員教育培訓;探索依托省市高校開展訂單式培訓村干部工作,最終打造一支鄉村“永不離開的工作隊”。

　　(二)豐富群眾自治實現形式,讓群眾自治回歸本源是基礎

　　3.創新實踐形式,實現共建共治共享。共建共治共享,關鍵在一個“共”字,難也難在這個“共”字。桃花村的改革之所以能夠成功,就在于通過“三會三隊”等創新實踐克服了這一難題,讓村民在親身參與實踐中體會到其中的利益和好處,從而改變了村民對村務漠不關心,主人翁意識不強的狀況。最大限度地激發農民群眾的參與熱情,就要健全黨組織領導的村民自治機制,完善村民(代表)會議制度,豐富“三會三隊”“三制并舉”等制度化實踐,開展群眾說事、民情懇談、百姓議事等協商活動,推進民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督實踐,做到治理過程讓群眾參與、治理成效讓群眾評判、治理成果讓群眾共享。

　　4.克服“三化”,讓群眾自治回歸本源。群眾性自治組織行政化、成員脫產化、誤工補貼工資化是當前群眾性自治組織發展中存在的突出問題,顯著增加了社會治理成本,降低了社會治理效能,背離了群眾自治的“初衷”。群眾性自治組織的“三化”問題,既與我國“大政府、小社會”的治理傳統密切相關,也與自治組織的運行、經費的來源等諸多方面離不開政府的支持配合,容易受到干預密切相關。桃花村的“三會三隊”改革以黨組織引導為基礎、以激發群眾參與熱情為動力、以科學的職能界定為依據、以有效的制度規范為保障,較好地克服了“三化”問題。在引導群眾性自治組織發展過程中,要堅持“群眾”的主體地位,科學界定群眾“自治”的權責邊界,“該政府管理的由政府依法管好、該群眾自治的由群眾自己負責”,從人員的產生、組織的運行、事務的決策等方面,黨委和政府要堅持“管大事”“把方向”“少具體干預”,更不能強制將其納入國家正式權力體系之內,只有這樣群眾自治才能回歸本源,“三化”問題才能根除。

　　(三)法治德治智治多措并舉,筑牢群眾自治的保障和支撐

　　5.強化法治保障,健全群眾自治的制度規范。制度固根本、穩預期、利長遠。桃花村群眾自治當前的成功來自治理體系和運行機制的創新創造,但長遠的成功必定來自于這些改革成果的制度化規范化以及制度的嚴格執行。麻雀雖小,五臟俱全。鄉村人口不多,規模不大,但涉及的各種事務,需要規范的各種行為,所需的領導、決策、執行、監督、參與等各項制度規范一個都不能缺位。要圍繞規范引導基層群眾自治急需、滿足人民對美好生活新期待必備的制度需求出發,從規范民主選舉、促進民主決策、保障民主管理、加強民主監督等方面,制定《村民代表議事規則》《村務監督規則與程序》等務實管用、便于操作的自治章程體系,用以約束和規范各自治組織的職能和相互關系,確保群眾自治運行規范有序。

　　6.強化德治教化,彰顯群眾自治的中國特色。國無德不興,人無德不立。桃花村治理的成功離不開鄉賢理事會、紅白喜事理事會等具有中華傳統特色群眾自治組織,在化解矛盾、破除陳規陋習等方面的支持協助,而這些組織作用的發揮也成為桃花村治理的“中國特色”。德治作為一種以道德規范和村規民約等手段進行的鄉村治理方式,具有特殊的意義和價值,也是中華優秀傳統治理文化的重要組成部分。新時代推進鄉村治理,要大力弘揚中華優秀傳統文化、革命文化、社會主義先進文化,深化鄉風文明培育行動和思想道德建設,建立健全村規民約監督和獎懲機制,注重運用輿論和道德力量促進村規民約有效實施。

　　7.強化智治支撐,拓展群眾自治的手段途徑。當前以綠色、泛在、智能為特征的現代科技方興未艾,正在為“中國之治”引入新范式、創造新工具、構建新模式。“村民微信號”“鄉村公眾號”等新媒體新技術在桃花村治理實踐中的運用,有效拓展了治理途徑,提高了治理效能。要堅持讓現代科技融入包括群眾自治在內的鄉村治理,大力推進數字鄉村建設,以人工智能、互聯網、大數據等現代信息技術手段提升鄉村治理能力和現代化水平,真正讓人工智能、萬物互聯成為公共服務和鄉村治理的“望遠鏡”“透視鏡”,為實現決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化拓展更為廣闊的途徑和空間。

　　鄉村治理是一場攻堅戰,也是一場總體戰,更是一場持久戰。桃花村堅持以黨建引領發展為核心,以“村治民動”群眾自治為抓手,不斷拓展共建共治共享實踐途徑,形成“政治、法治、德治、自治、智治”多元融合共同體,打造了具有地域特色、時代特征的鄉村治理現代化“桃花模式”,為新時代美麗鄉村建設提供了有益啟示和生動藍本,體現了鄉村治理的“湖南智慧”和“湖南經驗”,對于提升我省鄉村治理水平具有借鑒和啟示意義,對于助推全國鄉村治理體系和治理能力現代化也將發揮應有的作用。